Recensione
Alessandro Mortarino, Salviamo il paesaggio, 30/04/2014

“Il territorio bene comune degli italiani”, un libro di Paolo Maddalena

Il nostro oggi pare avere perduto quella sua legge universale dell’equilibrio che rappresenta il fondamento della vita dell’uomo e del pianeta.

Siamo ormai in presenza di due grandi squilibri: quello ambientale, ben rappresentato dagli indici dell’Earth Overshoot Day che mostrano i limiti superati ogni anno nella rigenerazione delle primarie fonti di vita, e quello economico-finanziario, incardinato nel potere in mano ai privati che supera ormai di diciotto volte il PIL di tutti gli Stati del mondo. E’ quindi inderogabile e necessario intervenire in questa doppia situazione di criticità se vogliamo tentare di restituire un senso alla esistenza collettiva, alle leggi della natura e alla corretta reinterpretazione delle norme giuridiche che regolano le nostre comunità. Per farlo occorre inforcare un paio di occhiali dalle lenti differenti e osservare in modo nuovo lo stato di fatto. Senza ideologie pure, ma con la logica della storia dell’uomo e delle sue leggi.

Paolo Maddalena, 78 anni, vicepresidente emerito della Corte Costituzionale, queste lenti differenti le ha inforcate da tempo e ora ci offre una sua importante testimonianza, tecnica e accorata, attraverso l’ultimo suo saggio: “Il territorio bene comune degli italiani“, edito da Donzelli (208 pagine, 18 euro), che racchiude compiutamente analisi e proposte già espresse dal giurista in diversi articoli ripresi nel tempo dalla stampa nazionale e dal nostro sito web.

La sua tesi è che la crisi ambientale e quella economico-finanziaria derivino entrambe da una distorta visione delle leggi degli uomini: il diritto collettivo al territorio e la funzione del credito. E ci conduce in una appassionata analisi dei problemi e delle possibili soluzioni. La crisi ambientale Ambiente deriva dal latino ambire, ciò che ruota attorno a noi. Oggi il termine è declinato in modo molto generico e sarebbe meglio adottare un lessico più stringente e parlare di “biosfera“, nel senso di «quella parte del nostro universo dove, secondo le nostre conoscenze attuali, si concentrano tutte le forme di vita: un sottile strato dello spessore di circa quattro chilometri che circonda il pianeta Terra e che si stende su tutta la superficie delle terre e degli oceani». Il termine “biosfera” ci conduce alla “comunità biotica” definita da Leopold nel 1949 e all’idea dell’uomo come parte del tutto, teorizzato da Pitagora e da Empedocle. Fu invece Ulpiano a porre sul piano giuridico la distinzione tra “diritti naturali” e “diritto delle genti“, ponendo in risalto la comunanza tra gli uomini e gli altri animali.

Vi è poi la “comunità politica“, in cui assume rilevanza giuridica il rapporto tra il popolo e quella parte della biosfera che assume il nome di territorio: un rapporto di una particolare appartenenza cui viene tradizionalmente dato il nome di “proprietà collettiva”.

Furono i fondatori di Roma a diffondere il senso di appartenenza solidale dei cives fra loro e in rapporto al territorio e ad introdurre il concetto di “confine“: «quando Romolo (o chi per lui) tracciò il solco e cioè i “confini” di Roma, distinguendo il terreno sul quale doveva sorgere l’Urbs dagli altri terreni circostanti, compì un gesto estremamente importante ai fini giuridici. Il territorio (dal latino “terrae torus”, cioè “letto di terra”) diviene oggetto di appartenenza quasi personale dell’aggregato umano che vi si insedia … e scaturisce la necessità di affidare al popolo la sovranità: e cioè la somma dei poteri nei quali rientrano non solo l’appartenenza collettiva del territorio ma anche la “potestà” di “confinare”, cioè di “limitare” le libertà individuali, al fine di rendere possibile la vita civile».

Con la confinazione nasce il diritto. La divisione delle terre attribuì ai patres soltanto due iugeri a testa (mezzo ettaro odierno), sufficiente per soddisfare gli stretti bisogni di vita famigliare. La terra dunque era considerata un puro mezzo di sostentamento vitale e non un mezzo di scambio idoneo ad accumulare ricchezza. Mentre la gran parte del territorio, non assegnata a nessuno, veniva assicurata al pascolo delle greggi e alla destinazione alimentare collettiva (“ager compascuus“). Successivamente comparve la prima approssimativa forma di appartenenza privata, il “mancipium“, derivata dalla proprietà comune/collettiva.

Insomma, la proprietà collettiva precede storicamente la proprietà individuale e ancora oggi mantiene la sua prevalenza logica e giuridica su quest’ultima. La proprietà fondiaria individuale deve, quindi, essere concepita come «una cessione del territorio all’utilizzazione dei singoli: la sovranità non si risolve in puro potere normativo e lo Stato assume in proprio dominio il territorio, sia per utilizzarlo personalmente e sia per poterlo concedere all’utilizzazione dei propri cittadini».

E’ una valutazione di grande rilievo, che delinea una visione “copernicana” del concetto di “proprietà privata“, in questa ottica assunta come limite al diritto fondamentale di libertà di tutti i cittadini. E parecchio evidente resta anche la stretta connessione tra sovranità e territorio e l’appartenenza del territorio al titolare della sovranità – cioè il popolo – che conduce alla definizione del termine “demanio” (emanato per la prima volta a Melfi nel 1231). Il “demanium” indica una serie di beni opportunamente individuati all’interno del “dominium” che comprende l’intera appartenenza dei beni dell’imperatore (“dominium eminens“, anche definito come “superproprietà“). In «virtù di tale “dominium eminens”, l’imperatore poteva – come nel passato – creare, ampliare, restringere o eliminare il “dominium utile” dei privati ma anche riservare a sè medesimo quei beni che avessero maggiore interesse per la tutela degli interessi pubblici».

Come si può notare, questa interpretazione storica e giuridica è in netto contrasto con la prassi corrente che vuole la “proprietà privata” slegata da ogni nesso con l’originaria “proprietà pubblica” (e cioè con la sovranità del popolo o quella successiva del monarca) e trasformata in «un “diritto soggettivo“, anzi l’unica forma giuridica in cui coincidono il dominio eminente e il dominio utile: il proprietario esercita sui suoi beni una prerogativa originaria che gli deriva dalla redistribuzione del dominio eminente.

All’odierno legislatore sta il compito di redistribuire la ricchezza del territorio tra proprietà privata e proprietà collettiva, privilegiando quest’ultima. Mentre la sovranità del demanio appartiene al popolo e non alla Pubblica Amministrazione, che deve essere solo responsabile della sua gestione. Al popolo sovrano appartiene anche il mantenimento «della “superproprietà” di quelle parti di territorio “cedute” in proprietà privata, dunque il potere di revocare la “cessione” facendo tornare nel pubblico ciò che era diventato privato: la legge come concede il bene può revocarlo, qualora pressanti ragioni di interesse generale lo richiedano. Non ci sono esempi di questo tipo nella storia degli ultimi due secoli. Ma, a termine della vigente Costituzione, ciò deve ritenersi possibile, e anzi doveroso, se l’utilità sociale lo richiede, in base ai principi di ordine pubblico economico, sanciti dagli articoli 41 e 42 della Costituzione stessa». Maddalena sottolinea come debba essere correttamente re-interpretato il rapporto sociale secondo il principio che «non è la collettività che toglie qualcosa ai singoli, ma è la proprietà privata che sottrae alla proprietà e all’uso comune di tutti rilevantissime parti del territorio».

Ordine pubblico economico e funzione sociale La “funzione sociale” della proprietà impone degli obblighi allo stesso proprietario privato e Paolo Maddalena lo spiega con un semplice esempio: «il proprietario di un’industria che, per ottenere maggiori profitti, licenzia gli operai, trasferisce la sua attività in un altro Stato e abbandona gli immobili destinati all’attività industriale, non può certo pretendere, in un secondo momento, un mutamento della destinazione urbanistica di quella zona, per potervi costruire, ad esempio, un albergo, in nome del suo diritto di proprietà sull’immobile di cui si discute».

Se la proprietà privata non persegue la “funzione sociale”, viene meno la sua stessa tutela giuridica e non può essere consentito che una proprietà privata possa restare abbandonata e avulsa dal suo fine fondamentale di perseguire la sua funzione sociale senza limiti di tempo: dunque una proprietà privata non può essere perenne. Non solo: chi ha dei capitali ha anche l’obbligo di investirli in attività produttive, in modo che essi perseguano una funzione sociale e siano utili a tutti. L’iniziativa economica privata è libera, ma non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana; l’articolo 42 della Costituzione infatti recita che “la legge riconosce e garantisce la proprietà privata … allo scopo di assicurarne la funzione sociale e l’accessibilità a tutti”. E’ evidente come non ci si riferisca all’accessibilità alla “grande proprietà“, inconcepibile se si pensa alla concreta impossibilità di poterla garantire a tutti. A ben vedere, la Costituzione adotta una vera e propria “strategia” dello sviluppo, basata sui due fattori produttivi della ricchezza: le risorse della terra e il lavoro dell’uomo. L’articolo 838 del nostro codice civile ci dice inoltre che «quando il proprietario abbandona la conservazione, la coltivazione o l’esercizio di beni che interessano la produzione nazionale, in modo da nuocere gravemente alle esigenze della produzione stessa, può farsi luogo all’espropriazione dei beni da parte dell’autorità amministrativa, premesso il pagamento di una giusta indennità. La stessa disposizione si applica se il deperimento dei beni ha per effetto di nuocere gravemente al decoro delle città, o alle ragioni dell’arte, della storia, della sanità pubblica».

Il Codex Iustiniani Augusti definisce il concetto di “ager desertus” che potrebbe consentire, oggi, ad un Sindaco di formalizzare una diffida nei confronti di un proprietario privato che abbia lasciato incolto il proprio fondo, intimandone la riattivazione della sua funzione sociale entro un termine di sei mesi, scaduto il quale non vi sarebbero più ostacoli alla dichiarazione di cessazione del diritto di proprietà privata e alla conseguente acquisizione del bene stesso al patrimonio comunale (al quale, peraltro, il bene è automaticamente ritornato essendo venuta meno la sua funzione sociale). Quanto detto chiarisce anche come non possa esistere uno “ius aedificandi“, infatti non contenuto nel diritto privato e nel codice civile: l’edificazione produce effetti su tutti i beni di proprietà collettiva (ad esempio il paesaggio) e non solo su quelli del privato.

Lo squilibrio economico-finanziario L’economia reale non è più il caposaldo della nostra società ed è stato soppiantato dalla cosiddetta “finanziarizzazione dell’economia“, che basa le sue radici nel far valere come valore positivo il “debito“, cioè un assoluto disvalore. Questo moderno e critico sistema ha determinato la cessazione della funzione storica propulsiva delle banche (o “istituti di credito“), originariamente attive nel rendere in prestito da molti clienti piccole somme ad un dato tasso di interesse per prestarle alle imprese a fini di produzione di beni reali. Ed ha profondamente revisionato il ruolo della Banca centrale e della stessa Banca d’Italia, un tempo composta dalle sole banche pubbliche di interesse nazionale e ora in mano delle banche privatizzate che ne detengono la maggioranza.

Cartolarizzazioni, titoli derivati e altri similari prodotti finanziari hanno creato un “sistema bancario alternativo” alimentato da banche d’investimento, fondi monetari e speculativi e vari soggetti, in cui il rischio di insolvenza ha superato la soglia del “sostenibile” ed i suoi danni relativi sono stati scaricati non sulle banche ma sulla collettività.

Anche in questo caso, secondo Maddalena, tutto è contrario all’utilità sociale e si tratta di invertire la rotta con un’operazione politica internazionale che per la nostra comunità Europea dovrebbe poggiare sull’assunto dell’articolo 3 del Trattato di Lisbona: «l’Unione si adopera per lo sviluppo sostenibile dell’Europa, basato su una crescita economica equilibrata e sulla stabilità dei prezzi, su una economia sociale di mercato fortemente competitiva che mira alla piena occupazione e al progresso sociale, e su un elevato livello di tutela e di miglioramento della qualità dell’ambiente».

Stiamo parlando, dunque, di eguaglianza e di “parità” che devono essere determinate dalle libere scelte dei popoli e non dalle speculazioni finanziarie. In assoluto, il bene comune non può essere perseguito se l’ordinamento giuridico protegge soltanto l’interesse privato e, quindi, la proprietà privata: occorre un’azione popolare decisa per ripristinare la logica giuridica, sociale, economica. E Paolo Maddalena il suo contributo ce lo offre, a noi la capacità di trasformarlo in un virtuoso cambiamento di paradigma. Senza dimenticarci ciò che diceva Rousseau: «il popolo non si corrompe, ma si inganna» …